改革开放四十周年市场监管法治建设成就、经验及展望

发布日期：2019-07-14 12:51:32 来源：互联网

　　改革开放以来，工商行政管理、质量技术监督管理、食品药品监督管理、知识产权等国家市场监管部门紧扣促进经济建设这条主线，围绕中心，服务大局，坚决贯彻落实党中央、国务院关于市场监督管理工作的方针政策和决策部署，勇于担当，奋力拼搏，取得了显著成绩。这其中，作为市场监管的重要支撑和保障，法治建设在促进市场经济发展、规范市场秩序、严守安全底线等方面发挥了不可替代的作用。同时，市场监管法治建设作为法治国家建设的一部分，经历了从无到有、从简单到复杂、从能用管用到体系完善、从基础保障到引领发展的重大转变，在完善中国特色社会主义法律体系、落实依法治国基本方略、全面推进依法行政和全面推进依法治国进程中日趋成熟。值此改革开放四十周年之际，当回首过往、立足当下、展望未来，市场监管法治建设方能蹄疾步稳、行稳致远。

　　市场监管制度规范日益完善

　　从大格局来看，改革开放以来的国家法治建设总体上分为三个阶段，每一阶段都取得了一系列标志性成就。市场监管部门一直注重坚持立法先行，不断建章立制，以立法促执法，以改革促立法，把握时代节奏，紧跟历史潮流，在大时代背景下发挥了重要的作用，取得了显著成绩。

　　第一阶段：发展社会主义民主、健全社会主义法制。

　　这一阶段以1978年12月召开的党的十一届三中全会为开端。全会作出把党和国家的中心工作转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制，形成了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字法治建设方针，标志着新中国法治建设的起步。这一阶段主要成就包括形成了新时期民主法治思想、通过了1982年宪法、出台了一批重要法律。1979年7月1日，五届全国人大二次会议审议通过了《中外合资经营企业法》等7部法律，拉开了新时期中国大规模立法工作的序幕，此后相继通过了《民法通则》《行政诉讼法》《行政处罚法》《经济合同法》《涉外经济合同法》《技术合同法》等一批基础性法律，使民事、行政、商事等方面逐渐实现了“有法可依”。

　　市场监管法治建设制度体系在这一阶段逐渐建立，框架基本明确。市场监管部门配合、参与和推动出台了《公司法》《全民所有制工业企业法》《中外合作经营企业法》《外资企业法》《反不正当竞争法》《广告法》《消费者权益保护法》《价格法》《计量法》《标准化法》《药品管理法》《专利法》《商标法》和相关行政法规的制定、修订工作，出台了配套规章确保法律法规的具体实施。规范市场主体、维护经济秩序、保障安全底线、完善知识产权、规范行政执法等方面立法立规框架体系初步建立。

　　第二阶段：依法治国，建设社会主义法治国家。

　　这一阶段以1997年9月召开的党的十五大为开端。党的十五大报告提出，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。这是我党首次明确提出依法治国，建设社会主义法治国家。党的十五大报告将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，2002年党的十六大将依法执政确立为党执政的基本方式，2007年党的十七大强调全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。这一阶段主要成就包括：形成了相对深化和系统的法治理论，提出了“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”“坚持依法治国与以德治国相结合”“民主法治与和谐社会建设的理论”“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”等重大理论。2011年3月10日，十一届全国人大四次会议庄严宣告中国特色社会主义法律体系已经形成，这是我国社会主义法制建设史上的重要里程碑，是中国特色社会主义制度逐步走向成熟的标志。

　　市场监管法治建设在这一段时间内向纵深推进，不断趋向完善。市场监管部门积极参与和推动《立法法》《行政复议法》《行政许可法》《行政强制法》等立法和行政基本法律制度出台，参与研究制定《个人独资企业法》《农民专业合作社法》《反垄断法》《食品安全法》《安全生产法》及其配套法规、规章的制修订工作，进一步完善了关于市场主体、市场秩序、安全底线等方面的法律法规规章。

　　第三阶段：全面依法治国，建设法治中国。

　　这一阶段以2012年11月召开的党的十八大为开端。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视依法治国，更加注重法治在现代化建设和治国理政中的重要作用，明确提出了全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的战略任务，并把全面依法治国提到了“四个全面”战略布局的新高度，开启了加快建设法治中国的新征程。党的十八届四中全会是我们党的历史上第一次专题研究全面依法治国问题，并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这在我国法治建设史上具有重大的里程碑意义。这一阶段形成了习近平法治思想，围绕全面依法治国提出了一系列新概念、新论断、新理念、新思想，内容涵盖了法治和依法治国的全部理论要素和发展建设的各个方面，历史性地提出了“中国特色社会主义法治理论体系”。以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系加快完善，法治政府建设取得重要进展，在坚持依法决策、严格执法、加强执法规范化建设等方面取得重要进展。全民守法、普法宣传教育、法治社会建设都迈出了新步伐。

　　市场监管法治建设在这一段时间也更加趋于成熟和完备。《电子商务法》《中医药法》《特种设备安全法》等法律相继出台，《公司法》《商标法》等重要法律适应形势发展不断修订，《企业信息公示暂行条例》等行政法规和配套规章出台，标志着行政监管向信用监管的重大转变。

　　2018年3月， 根据党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》和第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善市场监管，调整优化政府机构职能，组建市场监管总局，整合工商行政管理、质量监督管理、食品药品监督管理、知识产权等方面职能，为下一步市场监管法治建设走向科学化、体系化、系统化、完备化奠定了坚实基础。截至目前，涉及市场监管总局职责的法律依据体现在129部法律、210部行政法规和320部规章或者联合规章中。

　　梳理改革开放四十年来市场监管法治建设的发展路径，不难发现市场监管法治建设具有鲜明的时代性、突出的实用性和很强的适应性，并呈现出以下特点：

　　一是覆盖面广，横向到边纵向到底。市场监管执行的法律法规，涉及面广，除宪法、立法法、监察法等国家基本法律外，还包括行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政强制法、行政诉讼法等行政基本法，以及市场主体、市场交易、市场行为、消费者权益、食品药品安全、质量、价格监督、知识产权等各行各业立法，涵盖了生产、流通、消费、安全等市场经济各主体、各环节、各流程、各要点，涉及利益多，覆盖面极广。

　　二是层次分明，位阶清晰逻辑严密。如为确认公司的企业法人资格，规范公司登记行为，依据民商事基本法《公司法》，制定出台《公司登记管理条例》。原工商行政管理部门依据法律和行政法规规定，制定出台《公司注册资本登记管理规定》等规章，对注册登记相关事项进一步细化，相关法律、行政法规、规章立法层次分明。2000年3月《立法法》的出台，更为立法工作的科学化体系化提供了重要的法律依据和操作指引。

　　三是与时俱进，执法依据及时更新。市场监管法律法规不是一成不变的，而是随着调整对象、调整范围等变化而不断发展变化的。如法律《中外合资经营企业法》1979年7月1日五届人大二次会议通过，1990年第一次修正，2001年第二次修正，2016年第三次修正；行政法规《中华人民共和国专利法实施细度则》2001年国务院令第306号公布，2002年第一次修订，2010年第二次修订等。另外，根据全面深化改革、经济社会发展需要，以及上位法的立改废，市场监管部门及时推动清理有关行政法规、规章、规范性文件，形成了长效工作机制，及时作出调整并向社会公布。

　　四是强调程序，制度规范严格全面。立法方面，开门立法、民主立法已成常态。《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《工商行政管理规章制定程序规定》《国家质量监督检验检疫总局规章制定程序规定》《国家食品药品监督管理总局立法程序规定》《国家知识产权局规章制定程序的规定》等对立法立规的权限、程序、时限均作明确规定，向社会公开征求意见成为规定动作，涉及公民权利义务的规范性文件制定过程中，也须向社会公众征求意见。执法方面，以《行政处罚法》为遵循，《工商行政管理行政处罚程序规定》《质量技术监督行政处罚程序规定》《食品药品行政处罚程序规定》为基层执法提供了重要依据和指引。“双随机、一公开”的新型监管方式，更是为透明执法公正执法提供了新遵循。《企业信息公示暂行条例》的出台和国家企业信用信息公示系统的上线运行，将所有涉企信息一网归集、双向使用，提升了行政执法的透明性、准确性和公正性。救济渠道上，遵循《行政复议法》《行政诉讼法》的要求，监督行政行为的合法合理已成为行政相对人保障自身权益的有效途径。改向纵深发展

　　—市场监管法治建设的经验启示

　　一是坚持正确的政治方向，明确自身定位。市场监管部门执行的法律法规多，工作涉及面广，社会影响大，在全面推进依法治国、深入推进依法行政中承担着重要的职责。市场监管法治建设始终坚定地坚持正确的政治方向，坚持党的基本路线，坚持中国特色社会主义法治道路，尤其是坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，牢固树立“四个自信”意识毫不动摇。党的十八大之后，市场监管部门更加明确自身定位，认真贯彻落实党中央全面推进依法治国的决定，围绕建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕中心服务大局，努力形成完备的法律法规规章体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

　　党的十九大以来，党中央进一步强调和巩固了党在法治建设中的核心作用。2018年3月， 中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，要求组建中央全面依法治国委员会，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，作为党中央决策议事协调机构。直接体现了党对全面依法治国的领导。2018年8月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上明确要求，中央全面依法治国委员会要管宏观、谋全局、抓大事，既要破解当下突出问题，又要谋划长远工作，把主要精力放在顶层设计上，突出地体现了党对全面依法治国的领导。市场监管部门认真贯彻落实党中央决策部署，在法治工作中切实增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，扎实推进市场监管立法、执法、普法等工作，确保党在法治建设中始终总揽全局、协调各方。制度改革相关

　　二是立足国情，坚持问题导向。市场监管工作实践性强、阶段特点明显，改革开放以来市场监管立法执法工作均是围绕监管实践中的突出问题，具有显著的问题导向性。借鉴国外立法经验，但并非简单照搬照抄，而是立足国情，根据发展需要不断制定和丰富法治体系。为解决知识青年返城后的就业问题推动制定《城乡个体工商户管理暂行条例》，为解决假冒伪劣问题推动制定《产品质量法》《商标法》，为解决食品安全问题推动制定《食品安全法》，为配合“放管服”改革推行商事制度改革推动《公司法》等法律法规的修订，为规范电子商务活动积极参与《电子商务法》的制定出台等。

　　三是坚持科学立法、民主立法、依法立法。市场监管部门坚持以《宪法》为统领，遵循《宪法》《立法法》确立的基本原则、权限和程序，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义；坚持改革决策与立法决策相统一，坚持立法进程与改革进程相适应，坚持立改废释并举。不断完善工作机制，提高立法质量。加强对立法项目的研究论证，对拟列入立法工作计划的立法项目，提交立法必要性等重点问题的研究论证报告，重大立法项目法制机构主动进行前期课题研究。加强对立法计划的督促落实，对立法工作计划确定的立法项目，要求起草部门抓紧工作，及时报送送审稿，要求送审稿做到结构合理、条理清楚、用语规范准确。建立立法计划执行情况评估机制，把各起草部门完成立法计划的情况，作为编制下一年度立法计划的重要参考。健全立法立规公开征求社会公众意见制度，加强说明和意见反馈工作，

　　积极回应社会关切，完善法制工作基层联系点制度，广泛凝聚共识，努力做到集思广益。

　　四是正确处理改革与法治的关系。实现立法和改革决策相衔接，立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的， 及时推动上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，及时修改和废止。如2014年为确保商事制度改革顺利推进，先行开展了上位法的制修订工作。十二届人大六次会议审议修改了《公司法》，明确将公司注册资本实缴登记制改为认缴登记制，取消公司注册资本最低限额制度，国务院修改了《公司登记管理条例》《企业法人登记管理条例》等8部行政法规、废止了2部行政法规，为改革依法推进提供了重要保障。

　　当然，在肯定成绩的同时，也要正视存在的不足。一是法律法规规章制度仍有待优化。如市场主体立法方面，仍然存在所有制、责任形式等并非同一逻辑的立法；登记程序上，商事登记尚未实现统一立法；机构整合后，涉及机构职能交叉、重复的还需根据市场监管体制改革的要求进一步厘清。二是改革立法与改革尚存不同步、不协调的现象，有些改革举措的落地实施超前于立法进程。一些成熟的改革措施需及时上升至立法层面；一些不适应改革发展实践的法律制度需及时进行修改完善；改革决策需要先行先试的，要按照法定程序取得授权。三是立法质量、执法水平有待进一步提升。顶层设计与社会公众“用户体验”存在脱节，有些条文在基层执法中难以理解、难以掌握、难以适用；有些行政执法案件存在合法性与合理性的两难选择；自由裁量权的行使有待进一步规范；行政相对人没有充分感受到公平正义等。这些问题，都需要在以后的法治建设工作中，逐步注意克服和加以解决。

　　对未来市场监管法治建设的展望

　　2017年10月，党的十九大胜利召开，标志着改革开放进入了一个新的历史时期。2018年3月，国务院机构改革，组建国家市场监督管理总局，承担市场监督管理工作职责。站在新的历史起点，作为新的监管机构，要在更高层次、更高水平上纵深推动市场监管法治建设，更好地发挥法治固根本稳预期利长远的保驾护航作用，取得更加丰硕的成果。

　　一是提高认识，明确新时期法治建设形势任务。党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入了新时代”，对我国发展新的历史方位作出科学判断。进入新时代，我国社会主要矛盾发生根本变化，中央也对推动高质量发展提出新要求，对全面深化改革扩大开放作出新部署。

　　《十三届全国人大常委会立法规划》围绕建设法治体系、法治国家的目标，对未来五年立法工作进行了具体部署，这是中国特色社会主义进入新时代后制定的第一个立法规划，是立法工作新形势新任务新要求的集中体现，对加强和改进新时代立法工作作出总体部署。《“十三五”市场监管规划》作为新时代市场监管的总纲领，从维护全国统一大市场，维护市场公平竞争，维护广大消费者权益出发，要求对市场秩序、市场环境进行综合监管，形成综合监管与行业领域专业监管、社会协同监管分工协作、优势互补、相互促进的市场监管格局。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》要求到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

　　做好新时代市场监管法治工作, 我们必须主动适应新形势，深刻认识新时代的大趋势大背景、新变化新要求，将《十三届全国人大常委会立法规划》《“十三五”市场监管规划》《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》作为法治建设的基本遵循和重要指引，自觉把法治工作放在市场监管工作全局中来谋划、来推进, 自觉服从服务于中心工作。

　　二是着眼质量，树立以立法质量为中心的思路。十届全国人大常委会以来，即明确提出了“以提高立法质量为中心”的立法工作思路，更加关注制度设计的科学性、合理性，更加关注法律法规之间的协调统一，也更加关注法律法规在实际社会生活中的实施效果。经过几十年的立法进程，市场监管法律制度日益健全完善，我们面临的更多是制度的合理性问题，要使制度更加符合经济社会的发展规律，更加准确反映市场监管内在规律，更加科学完备、成熟定型，必须从每一部法律法规规章着手，尽可能多地掌握第一手的资料，综合运用向社会公开征求意见、专家论证、第三方评估、立法决策量化论证等方式方法，切实提高立法的科学化、精细化水平，提高法律法规规章的可执行性和可操作性，以良法促进发展、保障善治。

　　三是严格规范， 建设公正文明的法治实施体系。坚持法定职责必须为、法无授权不可为。积极推行权力清单和责任清单制度，明确权力边界。统一行政执法主体资格，对一般商品和服务领域全面实施 “双随机、一公开”监管。坚持以事实为依据，以法律为准绳，通过完善程序，统一规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等执法行为。通过规范自由裁量权，确保在执法活动中处理违法行为的手段和措施适当适度，兼顾合法性与合理性，推进严格规范公正文明执法，切实保障行政相对人的合法权益。进一步严格实行行政执法公示制度。按照《企业信息公示暂行条例》等要求，扎实推进行政处罚决定书全文和行政处罚信息摘要的公开工作，自觉接受当事人和全社会的监督。

　　四是加强监督，构建透明高效的执法监督体系。强化行政执法监督是维护市场监管执法统一性、权威性、有效性的关键。要综合运用内部监督、层级监督、社会监督、司法监督等多种方式，规范市场监管法律法规的有效实施。首先，内部监督上，要突出对行政许可、行政处罚、行政强制中的立案销案、查封扣押、自由裁量权行使、涉案财物管理等重点环节的监督制约，着力解决行政不作为、乱作为、处罚畸轻畸重等问题，减少行政执法的随意性。严格落实党风廉政建设主体责任和监督责任。其次，层级监督上，要加强上级机关对下级机关执法行为的监督，完善案件评查、执法检查等常态化执法监督方式。再次，社会监督上，扎实做好政务公开工作，认真贯彻落实《政府信息公开条例》，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，全面推进政务公开。涉及公民、法人或者其他组织权利和义务的规范性文件，要按照政府信息公开要求和程序予以公开，没有公开的，不得作为执法依据。最后，司法监督上，要严格按照《行政复议法》《行政诉讼法》的规定履行行政复议和行政应诉职责，充分发挥行政复议应诉化解行政争议、维护公平公正的重要作用，厘清信访、投诉、举报、政府信息公开与行政复议的法律界限，主动接受司法机关的监督。

　　五是健全机制，加快建设有力的法治保障体系。要进一步健全法治建设工作机制。完善法治建设运行机制，建立健全法制机构和各内设机构各司其职、共同推进的法治建设工作机制。法制机构要切实履行在法治建设中的统筹规划、督促指导、检查考核等职责。各内设机构要结合各自职能，积极履行推进法治建设的主体责任，把依法行政的要求贯穿到市场准入、事中事后监管、安全监管、队伍建设的全过程中，形成法治建设合力。强化领导干部法治思维和法治意识，提高行政执法队伍依法履职能力。要注重充实基层力量，强化基层一线执法队伍建设，加强基层法治基础保障。完善基层基础设施和装备，研究制定执法人员装备配备标准，提高执法工作专业化和信息化水平。要加强组织领导、完善工作机制、精细流程管理、严格时限要求、强化责任落实。加强部门协作，加大法治宣传，不断提升社会共治格局，为充分履行市场监管职责发挥法治保障作用。

　　雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。在决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的关键时期，市场监管部门必定不辱使命，扎实高效开展法治建设，以法治促改革，以改革促法治，为保障市场监管工作高效开展，为建立现代化经济体系，为完善国家治理能力和治理体系现代化而奋勇向前！责任编辑/ 曾麒发(刊登于《工商行政管理》2018年第23期)